헌 법 소 원 심 판 청 구 서
청 구 인 ○ ○ ○ 외 12명
(별지와 같음)
소송대리인
담당변호사 ○ ○ ○
피청구인 대한민국 국회
청 구 취 지
고등교육법（2012년 1월 26일 법률 제11212호 일부개정）부칙 제1조는 헌법에 위반된다.
라는 결정을 구합니다.
침 해 된 권 리
헌법 제10조(인간의 존엄과 가치, 행복추구권), 제11조 제1항(평등권), 제15조(직업선택의 자유), 제31조 제6항(교원 법률주의)
침 해 의 원 인
위 고등교육법 부칙 제1조(시행일) “이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제14조제2항, 제14조의2, 제17조의 개정규정 및 부칙 제3조는 2019년 1월 1일부터 시행한다. <개정 2012.12.11., 2014.1.1., 2015.12.31., 2017.12.30.>”는 규정
청 구 원 인
1. 당사자의 지위
청구인들은 대학 시간강사들로 강사들의 법률상 신분에 관한 개정법률(법률 제11212호, 이하 강사법)이 국회에서 의결되었음에도 부칙에서 계속 시행을 연기함으로써 헌법상 보장된 기본권을 침해당하고 있습니다．
2. 사건의 경위 － 기본권 침해 사실
가. 헌법 제31조는 교육받을 권리를 보장하고 있습니다. 그리고 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”(제6항)고 하여 교권의 지위를 법률로 정하도록 하고 있습니다. 그런데 헌법은 교원 개념을 정의하지도 않고 있고, 그렇다고 교원의 개념 정의를 법률에 위임한 것도 아닙니다. 그렇다면 헌법 스스로 교원에 대한 개념을 전제하고 있다고 해석할 수 있습니다. 1948년 헌법부터 1972년 헌법까지는 "교육제도는 법률로 정한다."거나 "교육제도와 그 운영에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다."고만 규정하였습니다. 따라서 교원 역시 교육제도의 한 내용으로 법률의 규율대상에 포함되어 있었습니다. 그러나 1980년 헌법과 현행 헌법은 교육제도와 교원을 구분하여 규정하고 있습니다. 즉 1980년 헌법 제29조 제6항과 현행 헌법 제31조 제6항은 "학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다."고 함으로써, 교육제도와 교원을 분리시켰습니다.
헌법재판소는 헌법 제31조 제6항을 근거로 하여 제정되는 법률에는 "교원의 신분보장·경제적·사회적 지위보장 등 교원의 권리에 해당하는 사항뿐만 아니라 국민의 교육을 받을 권리를 저해할 우려 있는 행위의 금지 등 교원의 의무에 관한 사항도 당연히 규정할 수 있는 것이므로 결과적으로 교원의 기본권을 제한하는 사항까지도 규정할 수 있게 되는 것"이라고 하였습니다 (1991.7.22, 89헌가106). 한편 헌법 제31조 제6항은 교원의 개념을 "교육의 물적 기반이 되는 교육제도"로부터 분리시킴으로써 이제 교원 개념이 교육제도의 설정과는 별도로 헌법 스스로 정하고 있다고 보아야 할 근거라 할 수 있습니다. 교육기본법은 "교원의 임용·복무·보수 및 연금 등에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다."고 규정하고, 고등교육법은 "학교에 두는 교원은 제1항의 규정에 의한 총장 및 학장 외에 교수·부교수·조교수 및 전임강사(개정 고등교육법- 강사법에서는 강사)로 구분한다."고 규정하며, 초중등교육법은 학교에 두는 교원을 교장, 교감, 교사로 구분하고 있고, 유아교육법에는 유치원에 두는 교원을 원장, 원감, 교사로 구분하고 있을 뿐입니다. 즉 개별 법률에서는 교원의 유형을 구분하고 있을 뿐 교원의 개념을 정의하고 있지는 않습니다. 따라서 교육기본법은 물론 개별 교육관련 법률에서도 교원의 개념은 이미 전제되어 있는 공통의 개념으로 볼 수 있습니다. 교원의 개념을 정의하고 있지 않은 헌법과 법률의 태도로 볼 때 교원의 개념은 헌법의 해석을 통하여 그리고 일반적인 용례에 따라 판단하여야 할 것입니다.
그렇다면 교원이란 "국가에서 마련한 정규 교육제도(학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도) 속에서 가르치는 일을 정규적・지속적인 고유의 역할로 삼는 모든 사람"이라 할 것입니다. '교육제도 속에서'라는 부분과 '정규적・지속적'이라는 부분은 교원이라는 용어를 구성하고 있는 '원'(員)이라는 한자의 의미를 고려한 것입니다. 그렇다면 시간강사가 이러한 개념요소들을 모두 갖추고 있는 한 '교원'임을 부정할 수는 없습니다. 시간강사는 교육제도(고등교육법에 의하여 수립된 대학) 속에서 정규 교육과정에 의하여 개설된 과목의 강의를 지속적으로 담당함으로써 학생들을 가르치는 것을 고유의 역할로 삼고 있는 사람입니다. 그러므로 시간강사는 교원 개념의 구성요소인 교육제도 속이라는 사업장, 역할 수행의 정규성과 지속성, 가르치는 것을 고유한 역할로 삼는다는 개념 요소들을 모두 충족합니다. 즉 시간강사는 교원입니다.
나. 시간강사의 교원 지위를 부정하는 구 고등교육법 조항은 위헌입니다. 즉 교원과 관련하여 헌법 제31조 제6항이 법률에 위임한 것은 '교원의 지위에 관한 기본적인 사항'입니다. 헌법재판소는 교원의 지위에 관한 기본적인 사항에는 "교원의 신분보장·경제적·사회적 지위보장 등 교원의 권리에 해당하는 사항뿐만 아니라 국민의 교육을 받을 권리를 저해할 우려 있는 행위의 금지 등 교원의 의무에 관한 사항"이 포함된다, "교원의 지위란 교원의 직무의 중요성 및 그 직무수행능력에 대한 인식의 정도에 따라서 그들에게 주어지는 사회적 대우 또는 존경과 교원의 근무조건 보수 및 그밖에 물적 급부 등을 모두 포함하는 의미"라고 하였습니다. 그렇다면 교원의 지위에 관한 기본적인 사항이란 "교원의 임용·복무·보수 및 연금 등에 관하여 필요한 사항"(교육기본법)과 교원의 의무에 관한 사항을 의미한다고 해석할 수 있습니다. 헌법 제31조 제6항이 법률이 정하도록 위임하고 있는 "교원의 지위에 관한 기본적인 사항"에는 교원의 개념 자체는 포함되지 않습니다. 그럼에도 구 고등교육법 제14조 제2항은 "학교에 두는 교원은 제1항의 규정에 의한 총장 및 학장 외에 교수·부교수·조교수 및 전임강사로 구분한다."고 규정하여 대학 등에 두는 교원을 소위 '전임'교원으로 한정하였습니다. 즉 구 고등교육법은 교원의 구분 규정을 통하여, 시간강사를 포함하여 "국가에서 마련한 정규 교육제도(학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도) 속에서 가르치는 일을 정규적・지속적인 고유의 역할로 삼는 모든 사람"의 상당 부분을 교원의 범주에서 제외시켰습니다. 이는 교원 개념에 시간강사를 포함시킬 것을 예정한 헌법의 취지를 훼손한 것입니다. 또한 시간강사들은 교육의 자주성・전문성・정치적 중립성을 보장받지 못하여 교원으로서의 교육권을 침해받아 왔습니다. 시간강사는 교원 지위가 부인되어 교육과정 결정이나 과목의 담당 여부 등을 결정하는 과정에 참여할 수 없으므로 교육의 자주성을 침해받았습니다. 또한 다음 학기의 강의 담당 여부를 본인이 전혀 알 수가 없고 생계를 위하여 여러 대학에서 많은 강의를 담당해야 하므로 강의의 전문성을 제고시킬 수 없고 교육의 전문성을 보장받지 못합니다. 결국 학생들을 교육하고 지도할(가르칠) 시간강사들의 권리가 침해되어 온 것입니다. 시간강사는 대학에서 전체 강의의 30-50%를 담당하고 있다는 점을 고려하면, 시간강사의 교원 지위 부인으로 초래된 연구력 저하, 강의 준비 미흡 등의 피해는 고스란히 수강하는 학생들에게 돌아갈 수밖에 없습니다. 즉 시간강사의 교원 지위 부정은 곧 학생들의 교육을 받을 권리에 대한 직접적 침해를 발생시키는 것이므로, 학생들의 교육권 침해로 위헌입니다. 이렇게 시간강사를 교원에서 배제한 구 고등교육법 조항은 입법부작위로 그 자체로 위헌이었습니다.
다. 시간강사를 교원에서 배제한 구 고등교육법 조항으로 기본권 침해를 받아온 시간강사들의 자살 등에 의하여 비로소 사회적 문제로 부각되었고 위헌성에 대한 논의가 촉발되었습니다. 특히 조선대학교 시간강사 서정민은 지도교수의 논문대필 강요와 위법한 학사업무 강요 등으로 심한 정신적 고통을 받고 2010. 5. 25. 유서를 남기고 자살하였습니다. 국회는 서정민 강사의 자살을 계기로 구 고등교육법 제14조 제2항의 위헌성을 인정하고 2012년 1월 26일 법률 제11212호로 시간강사도 교원의 범위에 포함시키는 개정안을 표결하여 입법하였습니다. 그러나 일부 사립대학 등의 반발로 부칙에서 시행일을 연기하고 연기하기를 반복하였습니다. 즉 국회는 2011. 12. 30. 강사법을 의결하였으나 2012. 12. 11. 2013. 12. 31. 2015. 12. 31. 부칙을 개정하여 시행을 연기하였습니다. 3차로 유예할 때 국회는 대학· 강사대표·교수 등을 포함하는 협의체를 구성하여 2016년 상반기 중 보완입법 및 처우개선방안을 마련하라는 부대의견을 밝혔습니다. 이에 따라 교육부는 정책자문위원회를 구성하여 논의하고 2017. 1. 10. 국무회의에서 대학 강사의 신분보장 및 처우개선을 위해 마련한 고등교육법 일부개정법률안(보완 강사법)을 의결하였습니다. 국회 본회의 의결과 3차, 5년에 걸친 법률 시행 유예, 국무회의 의결 등으로 더 이상 시행을 유예할 명분이나 합리적 이유도 없었습니다. 그럼에도 국회는 일부 사립대학 등의 반발로 2017. 12. 29. 다시 부칙을 개정하여 시행을 1년 연기하였습니다. 이는 명백한 공권력의 부당한 행사로 입법권의 한계를 벗어난 위헌적인 입법권 행사입니다.
3. 헌법소원의 대상적격
가. 청구기간의 준수
헌법재판소법 제68조, 제69조의 규정에 따라 피청구인의 공권력의 행사는 2017. 12. 29. 국회 본회의 의결과 부칙 제1조는 2017. 12. 30. 공포되었으므로 그로부터 90일 이내에 헌법소원을 제기합니다.
나．보충성
이 사건 고등교육법 부칙 제1조 규정은 법령에 의하여 개인의 기본권을 직접 제한하는 것입니다. 이에 따른 시행일 연장조치는 부칙개정 형태의 입법행위로서 그 위법성을 직접 다툴 수 없고, 이를 소송물로 하여 법원에 권리구제절차를 밟는 것이 불가능하고, 권리구제의 기대가능성이 전혀 없는 경우에 해당합니다.
따라서 이 사건 심판대상인 고등교육법(강사법) 부칙 제1조의 규정은 헌법재판소법 제68조제1항이 정하는 보충성 원칙의 예외로서 주관적 권리구제는 물론 객관적 헌법질서의 유지를 위해서도 심판청구의 이익이 인정되는 경우에 해당한다 할 것입니다.
다. 자기관련성, 직접성, 현재성
청구인들은 시간강사로 이 사건 고등교육법 부칙 제1항의 직접적인 상대방입니다. 그렇다면 청구인들의 교육의 자주성・전문성・정치적 중립성을 바탕으로 하는 교육권이 침해되었으므로 직접성요건을 충족함에도 의문이 없습니다. 또한 청구인들은 시간강사로 앞으로도 교원지위가 부정될 것이므로 그 현재성도 인정된다 할 것입니다. 또한 헌법재판의 목적이 침해당사자 즉 청구인의 기본권침해를 구제하는 것 뿐 아니라 헌법질서의 유지에도 있다고 볼 때 더욱 헌법재판소의 판단이 필요합니다.
라. 권리보호의 이익
한편 청구인들에 대한 침해행위는 지속되고 있고, 이 나라 전체 시간강사들의 기본권침해가 이루어지고 있으므로 심판청구의 이익이 인정된다고 할 것입니다. 헌법재판소도 “헌법소원제도는 개인의 주관적인 권리구제 뿐만 아니라 객관적인 헌법질서를 보장하는 기능도 갖고 있으므로, 헌법소원이 주관적 권리구제에는 별 도움이 되지 않는다 하더라도 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호․유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다고 할 것이다(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 헌재 1997. 3. 27. 92헌마273 결정)”고 판시하였습니다.
4. 관계 법령
가. 헌법
제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며，행복을 추구할 권리를 가진다． 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다．
제11조 ①모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별, 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.
제15조 모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.
제31조 ① 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.
⑥ 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.
나. 고등교육법
제14조(교직원의 구분)
① 학교(각종학교는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에는 학교의 장으로서 총장 또는 학장을 둔다.
② 학교에 두는 교원은 제1항에 따른 총장이나 학장 외에 교수ㆍ부교수ㆍ조교수 및 강사로 구분한다. <개정 2012.1.26>
③ 학교에는 학교운영에 필요한 행정직원 등 직원과 조교를 둔다.
④ 각종학교에는 제1항부터 제3항까지의 규정에 준하여 필요한 교원, 직원 및 조교(이하 "교직원"이라 한다)를 둔다.
부칙 제1조(시행일) “이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제14조제2항, 제14조의2, 제17조의 개정규정 및 부칙 제3조는 2019년 1월 1일부터 시행한다. <개정 2012.12.11., 2014.1.1., 2015.12.31., 2017.12.30.>”
5. 이 사건 법률의 위헌성
가. 평등권 침해
(1) 이 사건 강사법 부칙 제1조 규정은 헌법 제11조 평등원칙에 위배되는 위헌입니다. 헌법 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별, 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니 한다”고 정하고 있습니다.
(2) 이 사건 부칙의 규정은 특별한 이유없이 자의적으로 입법부작위의 위헌상태를 해소한 강사법 시행일을 연기하여 청구인들과 같은 시간강사들을 차별하고 있습니다. 즉 전임강사 또는 교수들과 같은 과목을 강의하고 성적관리 등 학사업무를 수행하고 있음에도 교원으로 인정하지 않아 차별하는 것입니다. 이는 합리적인 이유 없이 기본권주체인 청구인들을 차별하는 것으로 평등권의 파생원칙인 ‘자의적 차별금지의 원칙’에 반하는 위헌적인 법령이라 할 것입니다.
（3）한편 교육을 받은 학생들의 학습권을 침해하고 있습니다. 교원이 아닌 시간강사에게 교육을 받고 성적까지 정하도록 하는 것은 학생들이 교원 아닌 사람의 강의를 수강하고 시험을 보고 성적 평가까지 받는 것으로 교육받을 권리의 본질적 요소에 대한 침해입니다. 그렇다면 시간강사에 대한 차별은 합리적 기준도 없고 헌법상 근거도 없으므로 위헌이라 할 것입니다.
나．직업선택의 자유, 교원법률주의 침해
우리 헌법 제15조는 직업선택의 자유를 기본권으로 보장하고 있습니다. 그런데 시간강사들은 최저임금 수준의 급여를 받고 다음 학기 강의를 배정 조차 보장받지 못하고 있습니다. 그리고 교원지위를 인정받지 못하여 언제 시간강사 자리를 잃을지 몰라 대학교나 지도교수의 위법한 지시도 거부하지 못하는 것이 현실입니다. 결국 경제적으로 부유한 극히 일부의 시간강사 등 극히 소수의 사람들 외에는 대학 강단에서 강의하고 대학에서 연구하기를 원하는 시간강사들의 직업선택의 자유를 침해하고 있습니다.
한편 헌법 제31조 제6항 교원법률주의를 위반한 입법부작위를 해소하였음에도 부칙으로 계속 시행을 연기하는 것은 위헌적인 입법권 행사입니다.
다．인간의 존엄성 및 행복추구권의 침해
우리 헌법은 기본권편 앞에 인간의 존엄성과 행복추구권을 헌법 정신의 대원칙으로 천명하고 이를 보장하기 위한 국가의 의무를 명문화 하고 있습니다． 이러한 인간의 존엄성과 행복추구권은 이후 규정된 개별적 기본권이 충분하게 보장될 때 완성되는 것입니다．따라서 국민의 평등권을 침해하고 직업선택의 자유, 교원법률주의를 침해하는 공권력의 작용은 그 자체로 헌법의 대원칙인 인간의 존엄성과 행복추구권을 침해하는 것입니다．
6. 결론
이상의 이유로 이 사건 심판대상 고등교육법 부칙 제1조(시행일) “이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제14조제2항, 제14조의2, 제17조의 개정규정 및 부칙 제3조는 2019년 1월 1일부터 시행한다. <개정 2012.12.11., 2014.1.1., 2015.12.31., 2017.12.30.>”는 규정은 헌법에 위반된다. 라는 판단을 구하기 위해 이 사건 헌법 소원에 이르게 된 것입니다.
입 증 방 법
갑 제1호증 보도자료
첨 부 서 류
1. 소송위임장
1. 담당변호사지정서
1. 위 입증방법
2018. 3. 28.
청구인들의 대리인
○ ○ ○
헌법재판소 귀중
(별지 삭제)
헌 법 소 원 심 판 청 구 서
청 구 인 ○ ○ ○ 외 12명
대리인 ○ ○ ○
피청구인 대한민국 국회
헌법재판소 귀중
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